Образовательные округа как фактор развития
потенциала управления региональной
системой образования
(на примере Самарской области)
Опыт России и других стран свидетельствует, что централизация отнюдь не обязательно предполагает авторитаризм, а децентрализация столь же не обязательно ведет к демо╜кратии. В то же время очевидным является факт, что полномочия должны распределяться исходя из того, на каком уровне предоставление бюджетной услуги наиболее эффективно. Под эффективностью в данном случае понимается наиболее полный учет и удовлетворение потребностей налогоплательщиков при наименьших издержках.
Сказанное выше в полной мере относится и к управлению территориальными образовательными системами, ведь, как показывают российские и зарубежные исследования, относительно справедливое распределение ресурсов наблюдается там, где территориальный орган управления образованием берет на себя ответственность за школьное финансирование, не предоставляя полной свободы нижестоящим субъектам управления. При этом, однако, специалистами обосновывается и положение, согласно которому справедливость в распределении ресурсов не должна абсолютизироваться, она не может рассматриваться изолированно, без учета вопросов эффективности и адекватности их использования. Отсюда следует необходимость сочетания государственного и муниципального управления образовательными сетями (включая совместное финансирование образовательных учреждений).
Подобное сочетание было установлено в системе управления образованием Самарской области посредством ее вступления в эксперимент, общей целью которого является реорганизация системы управления образованием на территории региона посредством создания субрегионального уровня управления, позволяющего укрупнить единицы управляемой системы, уменьшить их количество, приблизить государственный орган управления образованием (со всеми его функциями или их частью) к территориям.
Данный эксперимент был поддержан Правительством Российской Федерации, распоряжением которого от 19 июля 2002 г. ╧ 995╜р введение образовательных округов на территории области было определено как федеральный эксперимент. Приказом Минобразования России от 4 июня 2003 г. ╧ 2397 был утвержден Порядок проведения эксперимента в 2003√2005 годах в Самарской области.
В настоящее время на территории губернии существует 13 образовательных округов, действующих по двум моделям управления и возглавляемых территориальными управлениями Министерства образования и науки Самарской области, через которые реализуется государственная политика в области образования.
В 11 образовательных округах, созданных в период с 2001 по 2004 год, каждый из которых объединяет несколько муниципальных систем образования, территориальным управлениям Министерства образования и науки Самарской области в рамках действующего на тот момент законодательства был делегирован широкий круг полномочий органов местного самоуправления (за исключением функций собственника муниципального имущества), что оказалось возможным вследст╜вие их вхождения в состав учредителей муниципальных образовательных учреждений.
Другая модель образовательных округов (в г.г. Самара и Тольятти) возникла в 2006 году уже после изменений, произошедших в российском законодательстве (прежде всего запрет на соучредительство муниципальных образовательных учреждений), в результате чего управленческие функции территориальных управлений Министерства образования и науки Самарской области в вышеуказанных городских округах оказались существенным образом сужены.
Создание на территории губернии образовательных округов под руководством территориальных управлений Министерства образования и науки Самарской области позволило решить целый комплекс задач, стоящих перед региональной системой образования.
1. Создать механизм реализации принятых государственных решений в сфере образования через построение жесткой, государственно ориентированной системы управления образованием области, которая согласовывается с административной реформой, реализуемой в Российской Федерации.
2. Обеспечить эффективное использование образовательных ресурсов путем оптимизации образовательных сетей (охват детей школьным подвозом за последние 5 лет вырос с 7═ до 12%; доля старшеклассников, проживающих в сельской местности и обучающихся в крупных и хорошо оснащенных школах √ образовательных центрах, увеличилась с 60 до 67%), организации межмуниципального взаимодействия, уменьшения влияния межмуниципальных границ (появились межмуниципальные маршруты подвоза детей как в школы, так и в учреждения дополнительного образования детей и учреждения профессионального образования).
3. Организовать эффективное взаимодействие образовательных учреждений (например, общего и профессионального образования), которое ранее ввиду разных уровней управления данными учреждениями было достаточно низким.
4. Повысить эффективность воспроизводства кадрового потенциала в малых городах и сельской местности через создание инфраструктуры рыночного типа в системе начального и среднего профессионального образования и расширение границ территории, обслуживаемой данными учреждениями.
5. Повысить экономическую эффективность системы управления образованием через сокращение общего числа сотрудников регионального и муниципальных органов управления образованием (исключая Самарское и Тольяттинское управления) более чем на 10%, а значит, и расходов бюджетов всех уровней на заработную плату сотрудников аппарата управления.
6. Повысить эффективность взаимодействия территориального органа управления с общественностью через создание межмуниципальных общественных советов, межмуниципальных советов по кадровой политике, деятельность которых направлена на формирование системы общественного контроля за состоянием системы образования, реализацией программы ее развития, соблюдением законных прав и интересов обучающихся и работников образовательных учреждений, т. е. на реализацию государственной политики в области образования с учетом потребностей местного сообщества.
7. Исключить дублирование функций в управлении образованием между муниципальным и региональным уровнями управления и одновременно с этим более чем в 4 раза снизить общее количество звеньев управления.
8. Увеличить перечень и доступность услуг и ресурсов (образовательных, консультационных, информационных и иных), которыми снабжаются система образования всего образовательного округа и ее работники, через создание и деятельность ресурсных центров √ образовательных учреждений дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов (доля педагогов, проживающих в сельской местности и малых городах и использующих свое право на повышение квалификации, увеличилась с 19% в 2001 году до 40% в 2007 году; доля вышеуказанной категории педагогов, повысивших свою квалификацию, не выезжая за пределы округа, увеличилась с 20% в 2001 году до 80% в 2007 году).
Продемонстрированный выше анализ эффективности пилотируемой модели управления системой образования позволяет говорить о ее эффективности, в том числе в сравнении с предшествующей системой, как с точки зрения потенциала для решения государственной задачи обеспечения полноты и качества образовательных услуг, предоставляемых образовательной сетью, при эффективном использовании ресурсов, так и с позиции общих требований к управлению.
Основной проблемой, возникшей в ходе эксперимента, явилось изменение российского законодательства, отменившего, в частности, институт совместного учредительства образовательных учреждений органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, в результате чего эффективность вновь создаваемых округов (например, Самарского и Тольяттинского) существенно снизилась.
Тем не менее представляется, что тема, связанная с деятельностью образовательных округов, еще далеко не исчерпана и нуждается в дальнейшей проработке, в том числе ввиду значительной поддержки в российском обществе данной идеи. Даже вне рамок эксперимента во многих субъектах Российской Федерации образовательные округа созданы и функционируют.
В одних регионах пошли по старому, историческому пути и создали образовательные округа вокруг крупного вуза. Так, к примеру, поступили в Приморском крае, Оренбургской и Челябинской областях.
В других (Республика Карелия, Кировская и Ленинградская области) сделана попытка передать в образовательные округа часть управленческих функций (например, процедуры аттестации педагогического персонала, методическое обеспечение, продвижение на муниципальный уровень государственных и региональных задач в сфере образования и т. д.).
Несмотря на то что единое мнение о структуре, сфере действий и влияния образовательных округов еще не сложилось, сам факт их создания говорит о многом.
Безусловно, оптимальным решением проблемы образовательных округов могло бы стать изменение нормативно╜правовых актов Российской Федерации (Гражданский кодекс, Закон Российской Федерации ╚Об образовании╩, Федеральный закон ╚О некоммерческих организациях╩), которые позволили бы осуществлять управление образованием по наиболее эффективной окружной модели.
Однако с учетом того, что подобное развитие событий, как минимум, будет носить затяжной временно≤й характер, наиболее вероятным следует предполагать продление сроков федерального эксперимента по организации управления образованием на основе создания образовательных округов и включение в него новых субъектов Российской Федерации. Предметом исследования данного этапа эксперимента могла бы стать отработка новых моделей образовательных округов, их полномасштабная оценка и разработка рекомендаций по изменению нормативно╜правовых актов Российской Федерации.
Министр образования и науки Самарской области
Д.Е. ОВЧИННИКОВ
