Опыт управления образованием
на основе создания образовательных округов:
предварительные результаты эксперимента
в субъектах Российской Федерации
Одним из ярких примеров эффективности многоучредительства в образовании является федеральный эксперимент по созданию образовательных округов, который был запущен с 2003 года в связи с принятием распоряжения Правительства Российской Федерации от 19 июля 2002 г. ╧ 995╜р и реализовывался в 2003√2005 годах на территории одного региона √ Самарской области.
Учитывая в целом позитивные итоги эксперимента, а также видя необходимость в дальнейшем изучении накопленного опыта по реформированию региональных систем управления образованием и его соотнесения с изменившимся россий╜ским законодательством, Правительством Российской Федерации было принято решение (распоряжение Правитель╜ства Российской Федерации от 21 июня 2005 г. ╧ 840╜р) о пролонгации вышеуказанного эксперимента и расширении состава его участников. Таким образом, в 2006√2008 годах в эксперименте принимают участие 5 регионов: Астраханская, Кировская, Самарская, Сахалинская и Ульяновская области. На сегодняшний день назрела необходимость подведения отдельных итогов эксперимента.
Немаловажно, что процесс управления образованием на основании создания образовательных округов затронул не только перечисленные регионы. Отдельные субъекты Федерации приступили к такой трансформации самостоятельно, без включения их в федеральный эксперимент. К таким регионам относится, например, Алтайский край. Сам этот факт (инициатива снизу) говорит о привлекательности идеи образовательных округов.
Прежде всего необходимо сказать о целях формирования образовательных округов, так как от постановки целей зависит то, что оценивается в качестве результатов эксперимента.
Следует отметить, что цели, предъявляемые к процессу модернизации региональных систем управления образованием, существенным образом взаимоувязаны с моделью образовательных округов, которая реализовывалась в том или ином субъекте РФ. Тем не менее в универсальном виде их можно сформулировать следующим образом:
══ повышение эффективности управления образованием в регионах и эффективности использования ресурсов;
══ ориентация системы образования на местные рынки труда, в том числе вследствие усиления связи общего и профессионального образования;
══ повышение качества и доступности образования (особенно в сельской местности) посредством оптимизации образовательной сети.
Экспериментальный опыт регионов позволил сформировать следующие модели образовательных округов.
1. ╚Жесткая государственная╩ модель, предусматривающая передачу государственному органу управления образованием субъекта Российской Федерации большинства или ключевых функций муниципалитетов в управлении образованием (реализуется в Самарской области; находится в противоречии с действующим законодательством).
2. ╚Мягкая государственная╩ модель, предполагающая преимущественно лишь ╚приближение╩ государства к объектам управления (реализуется в Кировской области).
В Кировской области при создании 8 образовательных округов были сохранены и муниципальные органы управления образованием. Однако в связи с сокращением полномочий муниципальных органов управления образованием было снижено и число управленцев, работающих в них, при одновременном повышении численности персонала в региональном органе управления образованием. В каждом образовательном округе созданы и административные органы управления, и общественные советы. Представленная модель находится в рамках действующего законодательства.
3. ╚Межмуниципальная договорная╩ модель, в первую очередь предполагающая повышение роли общественно╜государственного управления (Астраханская область, Алтайский край). Предусматривает объединение ресурсов нескольких муниципалитетов при участии государства для решения от╜дельных задач функционирования и модернизации образования на данных территориях.
В Астраханской области образовательные округа рассматриваются скорее не как способ усиления роли государства и управленческой вертикали в образовании, а как территориальные комплексы, имеющие совещательное значение, разрабатывающие программы развития образования нескольких муниципалитетов. В Алтайском крае создано 7 округов без образования юридического лица. Округа сформированы как общественные организации, координирующие образовательную деятельность муниципалитетов. Единственной региональной структурой в округе является ресурсный центр (филиал учреждения дополнительного профессионального образования). Такой вариант ╚горизонтальной координации╩ муниципальных систем действует в рамках существующего законодательства.
Необходимо четко понимать, что за двухлетний период реализации эксперимента возможно адекватно оценивать только достижение управленческих целей. По общемировой практике достижение результатов социально╜экономического характера (таких, например, как повышение качества образования) требует гораздо большего периода рассмотрения. Поэтому об этих результатах можно говорить только применительно к Самарской области, в которой работа с образовательными округами ведется с 2001 года.
По результатам эксперимента прежде всего следует рассматривать группу управленческих эффектов.
В сегодняшней системе образования существует проблема отсутствия механизмов согласования действий между региональным и муниципальным уровнями, в том числе в сфере образования. На практике это часто приводит к отказу муниципалитетов от необходимых шагов по модернизации подведомственной системы образования (или к проявлению выжидательной позиции). Образовательные округа позволяют решить эту проблему: если они созданы в форме передачи большинства или ключевых функций муниципалитетов в управлении образованием на региональный уровень либо в форме ╚приближения╩ государства к объектам управления.
О решении данной проблемы говорят факты продвижения регионов √ участников эксперимента в модернизации системы образования. В перечисленных регионах осуществлен переход на подушевое нормативное финансирование образования, причем средства на подушевой основе доводятся до уровня образовательных учреждений (Астраханская, Самарская, Кировская области). В Самарской области подушевое нормативное финансирование введено не только для учреждений общего образования, но и для учреждений дошкольного, профессионального и дополнительного образования детей.
В Самарской области создание образовательных округов в 2003√2005 годах позволило оптимизировать численность управленческого персонала, снизив ее в 1,7 раза. Эффекты от сокращения численности управленческого персонала особенно значимы для муниципалитетов с низкой численностью населения и небольшим количеством учащихся (иногда от сотни до тысячи человек). В них содержание штата работников органа управления образованием является экономически нерациональным.
Управление на основании образовательных округов при условии ╚приближения╩ государства к объектам управления позволяет менее болезненно осуществлять переход к новой системе оплаты труда, поскольку участники образовательного процесса становятся более информированными о целях, процедурах и механизмах данного перехода.
Система образовательных округов позволяет решить межмуниципальные проблемы и в более ╚жестких╩ моделях (предполагающих передачу части полномочий с муниципального на региональный уровень), и в более ╚мягких╩ моделях, рассматривающих образовательные округа с позиции повышения роли общественности в системе управления образованием. Данный результат характерен, например, для Астраханской области, где пошли по пути создания общественных образовательных округов, осуществляющих согласование совместных, межмуниципальных программ и проектов, а также подготавливающих заявки на финансирование этих проектов в пределах средств регионального бюджета, предусмотренных сверх объемов средств, определяемых на основании норматива подушевого финансирования образования.
Эффективность региональной системы управления образованием, основанной на деятельности образовательных округов, признается управленцами всех уровней. Это стало очевидным, например, на совещании регионов √ участников эксперимента с представителями Министерства образования и науки Российской Федерации, экспертами ФИРО и дру╜гих институтов образовательного сообщества, проведенном 16 мая 2007 года. Об эффектах образовательных округов на совещании докладывали специалисты и регионального, и окружного, и муниципального уровней.
Создание единого образовательного пространства на основании образовательных округов позволяет региональным властям более эффективно реализовывать федеральную и региональную политику в сфере образования.
В частности, с созданием округов у региональных властей Самарской и Кировской областей появилась возможность ставить перед руководством округов конкретные и объемные задачи, в том числе, что немаловажно, в рамках исполнения национального проекта ╚Образование╩. Через них региональные власти успешно выполняют различные образовательные программы, следят за целевым использованием средств из областного бюджета, контролируют соблюдение государст╜венных образовательных стандартов, лицензионных требований и норм и т. д.
Необходимо отметить и такой результат эксперимента, как повышение эффективности использования ресурсов в отрасли. Это достигается за счет оптимизации сети учреждений, организации сетевого взаимодействия, модернизации системы дополнительного профессионального образования и др.
Например, за счет оптимизации сети образовательных учреждений, планомерного повышения материально╜технического оснащения ╚точек роста╩ (образовательных центров) и организации подвоза в них значительного числа обучающихся, достигаемых благодаря указанным выше управленческим эффектам, обеспечиваются более высокие показатели качест╜ва обучения. В Самарской области, например, за период работы с образовательными округами наблюдается повышение результатов ЕГЭ и сокращение его разрыва между выпускниками сельских и городских школ. Количество выпускников Самарской области, набравших 100 баллов, растет из года в год.
Регионы √ участники эксперимента констатируют эффективность образовательных округов в плане повышения квалификации учителей. В Алтайском крае при каждом образовательном округе были созданы ресурсные центры (на базе краевых учреждений повышения квалификации), что способст╜вовало повышению числа педагогов, пользующихся их услугами. Сходная схема реализуется и в Самарской области.
Одной из задач, стоящих перед региональным и муниципальным органами управления образованием, является повышение разнообразия образовательных услуг для их по╜требителей. Как известно, в небольших муниципалитетах образовательная сеть либо не может сформировать достаточный перечень различных образовательных программ, либо вынуждена обеспечивать их разнообразие с большими издержками ввиду рассредоточения ресурсов. Образовательные округа способствуют решению данной проблемы. В частности, в настоящее время почти 70 % выпускников школ, проживающих в сельской местности Самарской области, обучаются в крупных и хорошо оснащенных образовательных центрах. Там же отмечено повышение охвата детей дополнительным образованием (при одновременном сокращении числа учреждений дополнительного образования детей). Приведенные данные свидетельствуют о положительных изменениях в плане обеспечения должного качества образования в сельских образовательных учреждениях и школах с малочисленным контингентом.
Также деятельность образовательных округов способствует появлению и развитию института общественного управления (через создание в округах различных общественных советов), а значит, можно констатировать переход к общественно╜государственному управлению образовательных систем.
Одним из наиболее важных результатов управления образованием на основании создания образовательных округов является решение проблемы соответствия структуры подготовки специалистов структуре локальных рынков труда, что определенным образом связано с усилением взаимодействия образовательных структур общего и профессио╜нального образования.
За счет реализации единой государственной политики на территории всех муниципалитетов Самарской области, входящих в округ, единого подхода в методическом, кадровом, материально╜техническом, финансовом обеспечении образовательного процесса стало возможным быстро и адекватно реагировать на изменяющиеся запросы рынка труда. До образования округа система начального и среднего профессио╜нального образования функционировала в рамках отдельных муниципалитетов, оставалась вне его социально╜экономических проблем, использовалась неэффективно, не имея организационных условий ориентации на рынок труда. Каждое муниципальное образование стремилось построить у себя полную систему профессионального образования, иногда включая высшее. Поэтому создание образовательных округов позволило исключить ситуацию дублирования подготовки обучающихся по ряду специальностей, в первую очередь в учреждениях начального и среднего профессионального образования.
При системе управления образовательными округами внедрение новых решений и (или) проектов на территории региона осуществляется с большей скоростью. Соответственно выше эффективность и результативность реализации этих решений и проектов, так как при их внедрении нивелируется возможность интерпретации.
В частности, внедрение на территории Самарской области новой информационной системы сбора и обработки оперативной информации в сфере образования показало, что для полной реализации проекта от обучения персонала до полномасштабного сбора информации требуется не более одной недели. Достижение столь высокого результата стало возможно только при системе управления образованием на основе образовательных округов. Хотя это говорит не только об эффективной системе управления образованием, но и об удобстве и простоте в работе внедренной системы сбора и обработки информации как для предоставляющих эту информацию, так и для пользователей при сборе и обработке данных.
В заключение следует подчеркнуть, что введение образовательных округов возможно по разным сценариям и моделям и не всегда требует значительных перестроек в системе управления образованием. Прежде всего управление образованием на основании образовательных округов упрощает реализацию программ и проектов развития образования (управление этими программами сокращает административные и транзакционные издержки), способствует проведению модернизации системы образования. Образовательные округа позволяют гармонизировать государственное и муниципальное управление территориальными системами образования.
Начальник отдела аналитики
и региональной политики Минобрнауки России
М.С. Попов
